碳關(guān)稅會(huì)成為美國民主黨的貿(mào)易保護(hù)工具嗎？

 

這是本文標(biāo)題希望引出的問題，答案是，有可能。本月初，美國貿(mào)易代表辦公室在年度政策報(bào)告中大大方方表示，在適當(dāng)情形下，將基于國內(nèi)碳減排措施施行狀況，酌情考慮對(duì)全球范圍內(nèi)未達(dá)到減排義務(wù)的國家征收碳關(guān)稅。報(bào)告并未解釋會(huì)否先行推進(jìn)碳定價(jià)立法，然而字里行間對(duì)已經(jīng)對(duì)征收碳關(guān)稅毫不忌諱。事實(shí)上，盡管存在WTO自由貿(mào)易規(guī)則束縛，但如果美國政府認(rèn)定征收碳關(guān)稅有利可圖，仍然會(huì)無所不用其極地尋找政策漏洞，繞開碳定價(jià)立法推行貿(mào)易保護(hù)，這是未來兩年內(nèi)我們可能遇到的現(xiàn)實(shí)問題。

從法理依據(jù)上講，在碳定價(jià)問題上，美國政府也并非一無是處、毫無基礎(chǔ)，近年來美國政府最大的政策成效就是成功確立了碳排放社會(huì)成本指數(shù)。這項(xiàng)工作在小布什政府啟動(dòng)，奧巴馬政府將估算原則標(biāo)準(zhǔn)化并成立了聯(lián)合工作組定期監(jiān)測，特朗普?qǐng)?zhí)政后直接解散了工作組，改變了指數(shù)估算原則，將碳排放社會(huì)成本由奧巴馬政府時(shí)期確立的50美元/噸大幅降至1-7美元/噸。拜登上任以來，唯一在涉及碳定價(jià)問題上的政策舉措就是在執(zhí)政首日簽署行政令，要求恢復(fù)聯(lián)合工作組，重新估算碳排放社會(huì)成本指數(shù)。2月26日，白宮公布初步估算結(jié)果，將碳定價(jià)大幅提高至51美元/噸，大有與奧巴馬50美元/噸的估值接續(xù)之意。

單究其概念，碳排放社會(huì)成本與碳定價(jià)有本質(zhì)區(qū)別。這一指數(shù)旨在通過計(jì)算當(dāng)前的碳排放量，以評(píng)估對(duì)未來全球氣候變化帶來的潛在損失，指數(shù)本身只是一項(xiàng)參考標(biāo)的，聯(lián)邦政府并未據(jù)此對(duì)碳資源進(jìn)行賦值定價(jià)，因此也便不會(huì)在生產(chǎn)端和消費(fèi)端助推成本上漲。然而從另一角度看，指數(shù)為聯(lián)邦氣候政策制定提供依據(jù)，常常被作為擬定行業(yè)法規(guī)、確立指標(biāo)體系、引導(dǎo)消費(fèi)導(dǎo)向的重要參考，指數(shù)存在本身就是聯(lián)邦政府高度重視、充分考量氣候變化政策效應(yīng)的重要例證。在一些自我約束意識(shí)較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，碳排放社會(huì)成本有時(shí)被視同為“影子”碳價(jià)。一些專家據(jù)此認(rèn)為，美國可以通過將碳定價(jià)與各個(gè)行業(yè)的碳排放社會(huì)成本掛鉤，以證明政府擁有足夠的內(nèi)部基礎(chǔ)、公平的對(duì)標(biāo)體系以施行碳關(guān)稅。為了更好自圓其說，聯(lián)邦政府還可以在碳排放社會(huì)成本和碳定價(jià)之間尋找政策空間，建立一些近似于碳定價(jià)效果的政策舉措，但避免將碳成本傳導(dǎo)至上游的能源價(jià)格和下游的用戶需求，從而規(guī)避碳定價(jià)的立法阻礙。為了在機(jī)制創(chuàng)新上有所突破，拜登團(tuán)隊(duì)近期聘任了諾亞·考夫曼擔(dān)任白宮經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?？挤蚵饲霸趭W巴馬政府擔(dān)任環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)能源與氣候變化辦公室副主任，是美國碳定價(jià)領(lǐng)域的代表經(jīng)濟(jì)學(xué)家，目前尚不清楚考夫曼會(huì)如何利用自身的碳定價(jià)專業(yè)知識(shí)幫助民主黨政府?dāng)[脫征收碳關(guān)稅的政策束縛。

最后，在最為極端的情形下，如果拜登政府選擇與特朗普政府一樣在增稅問題上不計(jì)原則、不講法理，前文所有論述全部可以忽略不計(jì)。拜登政府完全不需要擔(dān)心任何潛在的立法風(fēng)險(xiǎn)，也不需要在國際法與國內(nèi)法之間苦心孤詣地尋找政策空間，最為簡單粗暴的辦法就是——繼續(xù)沿用特朗普對(duì)進(jìn)口鋼材征稅時(shí)啟動(dòng)的國家緊急狀態(tài)。只要民主黨人不主動(dòng)規(guī)避這一多少有些令人尷尬的政治工具，這項(xiàng)特朗普政府留下的政治遺產(chǎn)在目前以至未來依然有效。當(dāng)然，共和黨人以國家安全為借口施行貿(mào)易保護(hù)主義，到了民主黨人這里如果還是沒有找到些什么新的理由，多少顯得本屆政府有些沒水平。不過任何時(shí)候都不要低估美國政府“爭名奪利”的決心，打通國內(nèi)碳定價(jià)政策瓶頸、理直氣壯與盟友建立碳關(guān)稅行動(dòng)聯(lián)盟，對(duì)民主黨人具有重大的政策吸引力。盡管短期內(nèi)這一舉措難以落地，但是從長遠(yuǎn)來看，碳關(guān)稅作為新的貿(mào)易保護(hù)工具出現(xiàn)、成為民主黨的政績工程仍是大概率事件。從剛剛過去的這一個(gè)月來看，這項(xiàng)議程已經(jīng)啟動(dòng)，我們不得不防。