我國碳排放權(quán)交易處罰規(guī)則與履約風(fēng)險規(guī)制路徑

 

2018年全國兩會中就針對我國碳市場建設(shè)在控排企業(yè)的履約風(fēng)險預(yù)防水平方面提出了一些問題。中華全國工商業(yè)聯(lián)合會在兩會中提交了《關(guān)于進一步強化碳市場建設(shè)的提案》（以下簡稱“提案”），提案的內(nèi)容中強調(diào)了針對碳市場立法方面，出現(xiàn)的問題是控排企業(yè)的違法成本比較低，但是監(jiān)管過程中的成本卻比較高[10]。這就反映出碳市場的規(guī)制成本與控排企業(yè)的履約風(fēng)險預(yù)防水平并不契合?？陀^性和主觀建構(gòu)性是風(fēng)險所具有的二元特征[11]，碳排放權(quán)交易管理辦法經(jīng)過立法程序通過以后，將成為行政法規(guī)。行政行為到行政過程的過渡和轉(zhuǎn)化是行政法在規(guī)制風(fēng)險中所反映出的重點內(nèi)容。

 

碳排放權(quán)交易的管理辦法是在對控排企業(yè)監(jiān)督、管理的基礎(chǔ)上以維護市場秩序、保證其履約率為導(dǎo)向，體現(xiàn)風(fēng)險規(guī)制的工具性及和目的性。在風(fēng)險規(guī)制過程中必須要對法律規(guī)制效果進行合理分析，也就是說在法律執(zhí)行以后，分析規(guī)制成本和規(guī)制效果是否達到均衡，在不均衡情況下如何提高規(guī)制效果，提升風(fēng)險預(yù)防水平。控排企業(yè)的履約風(fēng)險兼具公共風(fēng)險和私人風(fēng)險兩種屬性[12]。雖然從控排企業(yè)來看，只是由于其未履行約定減排目標(biāo)而承擔(dān)的法律責(zé)任。但是，由于溫室氣體的增加導(dǎo)致的是整個大氣環(huán)境公共利益的損害。因此，履約風(fēng)險預(yù)防是具有兩面性的。規(guī)制風(fēng)險的立法應(yīng)當(dāng)權(quán)衡成本和成效之間的關(guān)系，將最優(yōu)履約風(fēng)險規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定作為基本條件，這是在碳排放權(quán)交易立法過程中對控排企業(yè)履約風(fēng)險規(guī)制的因應(yīng)。

 

《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》打破了其在送審稿中的章節(jié)化法律文本形式，而是將具體責(zé)任以條款的形式存在。在征求意見稿的第十九條中規(guī)定了重點控排企業(yè)違反法律規(guī)定的懲罰規(guī)則。首先，相比送審稿以及之前各試點省市的管理辦法，不論是從罰款數(shù)額上還是從倍率式處罰閾值上，均減輕了懲罰強度。這明顯會使控排企業(yè)的違法成本減少，履約風(fēng)險水平降低。不過從規(guī)制的成本來看，我國在統(tǒng)一全國碳市場以后只納入了電力行業(yè)，相比之前試點省份的行業(yè)規(guī)制類型來看反而減少了很多。因而在碳核查、監(jiān)測等監(jiān)管成本中明顯減少，同時有關(guān)碳排放權(quán)交易的執(zhí)法、司法過程中投入成本也隨之減少，所以在規(guī)制成本和履約風(fēng)險預(yù)防水平同時下降時，將面臨的是對控排企業(yè)規(guī)制效果和質(zhì)量的下降。這與規(guī)制成本與履約風(fēng)險預(yù)防水平均衡條件的理論證成也不相符合。我國碳排放權(quán)交易市場納入行業(yè)一定會逐漸增多，因此，從風(fēng)險預(yù)防的角度上看，基于控排企業(yè)履約風(fēng)險的二元屬性，規(guī)制成本會不斷加大，如果在風(fēng)險預(yù)防強度上縮減，將會造成兩者的契合度偏離越來越遠[13]。只有實現(xiàn)增加的預(yù)防成本與減少的預(yù)期損害成本相互均衡時，才能保證規(guī)制效果的有效性。