關(guān)于碳排放報告弄虛作假行政責任條款的建議

 

碳排放單位作為溫室氣體的排放者有報告碳排放數(shù)據(jù)的義務。義務的履行方式是編制和提交本單位溫室氣體排放報告。溫室氣體排放報告是載明碳排放單位溫室氣體排放量、排放設施、排放源、核算邊界、核算方法、活動數(shù)據(jù)、排放因子等信息，并附有原始記錄和臺賬等內(nèi)容的報告。該報告的要求是具備“三性”，即真實性、完整性、準確性。編制該報告的具體要求是溫室氣體排放核算與報告技術(shù)規(guī)范，如《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南 發(fā)電設施》（2022年修訂版）。為保證碳排放報告可核查，碳排放報告所涉數(shù)據(jù)的原始記錄和管理臺賬應當保存一段時間。
 

根據(jù)《草案稿》第二十四條的規(guī)定，被課以行政責任的溫室氣體排放報告弄虛作假行為有3類：未按要求及時報送溫室氣體排放報告，或者拒絕履行溫室氣體排放報告義務的；溫室氣體排放報告所涉數(shù)據(jù)的原始記錄和管理臺賬內(nèi)容不真實、不完整的；篡改、偽造排放數(shù)據(jù)或者臺賬記錄等溫室氣體排放報告重要內(nèi)容的。

 

實踐中，碳排放單位會委托檢測機構(gòu)進行檢測和編制檢測報告，但《草案稿》并未規(guī)定檢測環(huán)節(jié)。檢測機構(gòu)接受碳排放單位委托，其提供的檢測報告是碳排放報告的基礎(chǔ)資料，基礎(chǔ)資料不實或者虛假，檢測報告內(nèi)容自然構(gòu)成弄虛作假?！恫莅父濉窇敒闄z測規(guī)定監(jiān)管措施和法律責任。相應地，《草案稿》應當從監(jiān)管弄虛作假角度規(guī)定針對碳排放單位在和檢測機構(gòu)對接環(huán)節(jié)的監(jiān)管措施和法律后果。

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因此，結(jié)合當下弄虛作假行為的處罰案例，《草案稿》應當增加碳排放單位的如下數(shù)據(jù)弄虛作假行為：委托檢測機構(gòu)憑空編造檢測報告；向檢測機構(gòu)提供虛假送驗樣品；向檢測機構(gòu)提供虛假數(shù)據(jù)。
 

根據(jù)《草案稿》第二十四條的規(guī)定，碳排放報告弄虛作假的行政責任為“責令改正，處五萬元以上二十萬元以下的罰款；逾期未改正的，由重點排放單位生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地省級生態(tài)環(huán)境主管部門組織測算其溫室氣體實際排放量，作為該單位碳排放配額的清繳依據(jù)”。
 

該規(guī)定對碳排放報告弄虛作假違法行為在責令改正的同時課以罰款。有些地方立法規(guī)定的行政責任是，先責令改正，對于未改正的才處以罰款。二者之間的差別是，直接罰款還是拒不改正才罰款，實質(zhì)是直罰主義和非直罰主義之分。采用非直罰主義會給企業(yè)“闖關(guān)”的僥幸心理，因為違法行為被追究后改正不會有懲罰性后果。在違法零成本而經(jīng)濟收益巨大時，非直罰主義模式會縱容乃至鼓勵碳排放單位的違法行為，因而不可取，現(xiàn)在《草案稿》的規(guī)定較為合理。
 

《草案稿》規(guī)定逾期未改正的一個法律后果是，行政機關(guān)測算實際碳排放量，以此作為清繳依據(jù)。其邏輯是碳排放報告弄虛作假，碳排放量不實，為防止違法者從弄虛作假中獲利，需要重新測算實際碳排放量，目的是矯正不實數(shù)據(jù)，屬于合法秩序的回歸，在性質(zhì)上應屬于行政命令而非行政處罰。
 

《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第三十九條規(guī)定的一個責任是，對虛報、瞞報部分，等量核減其下一年度碳排放配額。該規(guī)定的結(jié)果是，下一年度的生產(chǎn)經(jīng)營活動受到限制，因而可以歸為行政處罰法第九條規(guī)定的“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動”?！恫莅父濉穭t沒有規(guī)定核減配額的責任種類。核減配額是否應當作為其法律責任，不能孤立看待。既然核減配額屬于行政處罰，需要和其他行政處罰形式結(jié)合考量。罰款是適用最為廣泛的行政處罰種類?！恫莅父濉芬?guī)定的罰款幅度為五萬元至二十萬元，數(shù)額較高，未規(guī)定核減配額?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法（試行）》規(guī)定的罰款額度為一萬元至三萬元，數(shù)額較低，但規(guī)定了核減配額。在這兩種模式中，我們支持第二種模式。核減配額依據(jù)虛報、瞞報部分等量確定。如果不規(guī)定核減配額，當虛報、瞞報部分的收益超過罰款時，排放單位仍然可以從虛報、瞞報中獲利，因此，僅規(guī)定罰款不規(guī)定核減配額，存在監(jiān)管漏洞。采用罰款搭配核減配額的模式，比僅規(guī)定罰款的模式更能體現(xiàn)過罰相當原則，罰款針對數(shù)據(jù)弄虛作假的行為，核減配額針對數(shù)據(jù)弄虛作假的后果，這樣的處罰結(jié)構(gòu)更為合理，可以對潛在的違法者形成有力的震懾。

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《草案稿》可以大致規(guī)定如下：有下列情形之一的，責令改正，并處罰款；逾期未改正的，行政機關(guān)測算實際碳排放量，以此作為清繳依據(jù)；對虛報、瞞報部分，等量核減其下一年度碳排放配額：委托檢測機構(gòu)憑空編造檢測報告；向檢測機構(gòu)提供虛假送驗樣品；向檢測機構(gòu)提供虛假數(shù)據(jù)；溫室氣體排放報告所涉數(shù)據(jù)的原始記錄和管理臺賬內(nèi)容不真實、不完整的；報送不實、虛假溫室氣體排放報告。