權(quán)威解讀 | 徐華清專家解讀《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》

2024年1月25日，國務(wù)院總理李強(qiáng)簽署第775號(hào)國務(wù)院令，公布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），自2024年5月1日起施行。今天刊登來自國家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任徐華清的分析看法。

 

解讀主題：以數(shù)據(jù)質(zhì)量管理為重點(diǎn)，推進(jìn)全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展。

 

《條例》對(duì)強(qiáng)化溫室氣體排放的數(shù)據(jù)管理具有重要意義，不僅是全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)擴(kuò)容、增加市場(chǎng)活力的基礎(chǔ)，也是影響當(dāng)前全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)溫室氣體減排成效的關(guān)鍵要素。

 

構(gòu)建完善數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系

 

（一）構(gòu)建數(shù)據(jù)質(zhì)量橫向部際聯(lián)合監(jiān)管和縱向分級(jí)監(jiān)管機(jī)制

 

《條例》分別明確了國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門開展重點(diǎn)排放單位確定條件制定、年度排放報(bào)告編制和技術(shù)審核具體管理辦法制定、信息共享、信用記錄制度建立等數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作。除了國務(wù)院組成部門層面的聯(lián)合監(jiān)管外，《條例》還明確了省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門制定年度重點(diǎn)排放單位名錄；規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門和有關(guān)主管部門可在各自職責(zé)范圍內(nèi)開展現(xiàn)場(chǎng)檢查。通過上述規(guī)定，明確了生態(tài)環(huán)境部門和其他相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，有助于充分發(fā)揮相關(guān)部門作用，構(gòu)建全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的聯(lián)合監(jiān)管體系。

 

（二）嚴(yán)格落實(shí)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理責(zé)任制

 

《條例》對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理相關(guān)方主體責(zé)任和職能分工進(jìn)行了明確劃分。從主管部門職責(zé)來看，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門負(fù)責(zé)排放報(bào)告編制審核等，以及相關(guān)違法行為的監(jiān)管，各有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)開展執(zhí)法。從重點(diǎn)排放單位責(zé)任來看，明確重點(diǎn)排放單位根據(jù)有關(guān)規(guī)定和技術(shù)規(guī)范，開展數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案制定及執(zhí)行、排放相關(guān)檢驗(yàn)檢測(cè)、溫室氣體排放量核算、年度排放報(bào)告編制和報(bào)送等活動(dòng)，并對(duì)其排放統(tǒng)計(jì)核算數(shù)據(jù)、年度排放報(bào)告的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，同時(shí)做好數(shù)據(jù)公開和保存工作。從技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)責(zé)任來看，專門規(guī)定從事檢驗(yàn)檢測(cè)的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)其出具的檢驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不得出具不實(shí)或者虛假的檢驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告；從事年度排放報(bào)告編制或技術(shù)審核的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)對(duì)其出具的年度排放報(bào)告和技術(shù)審核意見承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不得篡改、偽造數(shù)據(jù)資料，不得使用虛假的數(shù)據(jù)資料或?qū)嵤┢渌撟骷傩袨?。此外，該條款還對(duì)提供技術(shù)服務(wù)可能導(dǎo)致的利益沖突問題進(jìn)行了規(guī)定，要求技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在同一省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)不得同時(shí)從事年度排放報(bào)告編制業(yè)務(wù)和技術(shù)審核業(yè)務(wù)。

 

（三）強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量違法違規(guī)行為處罰

 

《條例》對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量相關(guān)違法違規(guī)行為明確了沒收違法所得、罰款、核減下一年度配額、責(zé)令停產(chǎn)整治、取消資質(zhì)、限制從業(yè)等法律責(zé)任。包括以下行為：一是重點(diǎn)排放單位未按規(guī)定制定和執(zhí)行數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案，以及未按要求報(bào)送、公開和保存相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的；二是重點(diǎn)排放單位未按規(guī)定統(tǒng)計(jì)核算排放量、年度排放報(bào)告存在重大缺陷遺漏或弄虛作假、未按規(guī)定制作和送檢樣品的；三是技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)出具不實(shí)或虛假檢驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告的；四是技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的年度排放報(bào)告或技術(shù)審核意見存在重大缺陷或遺漏、實(shí)施弄虛作假行為的等。為了強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管和執(zhí)法過程中的可操作性，《條例》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門和其他具有相應(yīng)職能的部門可對(duì)重點(diǎn)排放單位等交易主體、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，被檢查者應(yīng)如實(shí)反映情況、提供資料，并不得拒絕、阻礙。相較于《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，行政處罰力度有大幅提升，有助于強(qiáng)化對(duì)違法違規(guī)行為的約束，有效保障碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。

 

《條例》的出臺(tái)為進(jìn)一步強(qiáng)化全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理提供了重要依據(jù)。下一步，應(yīng)積極落實(shí)《條例》數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求，不斷提升碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量，為全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的健康運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展提供支撐。

 

（一）以立法為基礎(chǔ)，健全全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理頂層設(shè)計(jì)

 

在《條例》實(shí)施過程中，有關(guān)部門應(yīng)緊密圍繞數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求積極推動(dòng)相關(guān)工作，盡快配合構(gòu)建完善聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。全面梳理相關(guān)規(guī)定，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整與《條例》不符的內(nèi)容。對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算等管理規(guī)則，相關(guān)指南和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行系統(tǒng)性修訂完善，切實(shí)保障全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)法律制度和管理體系協(xié)調(diào)性。在此基礎(chǔ)上，加快推動(dòng)出臺(tái)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理專門制度文件，進(jìn)一步細(xì)化全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的相關(guān)要求。

 

（二）規(guī)范和創(chuàng)新數(shù)據(jù)質(zhì)量過程管理，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制控制和減少溫室氣體排放的積極作用

 

數(shù)據(jù)質(zhì)量管理涉及重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、有關(guān)部門等多個(gè)主體，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要正確理解和執(zhí)行法律法規(guī)、管理制度，又需要熟知和靈活運(yùn)用技術(shù)規(guī)范。因此，需要以法治體系為根基和總抓手，實(shí)現(xiàn)碳排放數(shù)據(jù)系統(tǒng)性、全過程規(guī)范和全要素管理，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管重點(diǎn)由末端管控拓展至全過程管理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)人工審核模式拓展至大數(shù)據(jù)智能化監(jiān)管新模式，優(yōu)化細(xì)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作流程，不斷提升數(shù)據(jù)質(zhì)量及其管理工作效率，進(jìn)一步發(fā)揮碳排放權(quán)交易市場(chǎng)控制和減少溫室氣體排放的作用。

 

（三）嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理合法性和規(guī)范性

 

一方面，有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)《條例》規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)并強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量管理規(guī)范有序開展，對(duì)于違反《條例》規(guī)定的行為，依法追究其法律責(zé)任，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；另一方面，要建立健全信息公開機(jī)制，強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理外部監(jiān)督。有關(guān)部門、重點(diǎn)排放單位等應(yīng)按要求分別公開排放相關(guān)數(shù)據(jù)、核查結(jié)果、行政處罰等信息，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。